2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)的《黨和國家機構改革方案》提出，“強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”。日前召開的中央金融工作會議再次強調從這五個方面“消除監(jiān)管空白和盲區(qū)”。這不僅符合國際金融監(jiān)管改革的趨勢，更是我國金融安全和金融監(jiān)管的內在需求。
機構監(jiān)管與功能監(jiān)管在職能上互為補充
從監(jiān)管職能劃分來看，金融監(jiān)管分為“機構監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”兩種方式。
“機構監(jiān)管”是以金融機構法律地位來區(qū)分監(jiān)管對象，是由不同的監(jiān)管當局對不同的金融機構分別實施監(jiān)管。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。由于設置了“防火墻”，因而避免了各金融機構間的風險傳導。但“機構監(jiān)管”的監(jiān)管標準難以統(tǒng)一，又會造成監(jiān)管差異，甚至誘發(fā)監(jiān)管套利，不利于公平競爭。
“功能監(jiān)管”能夠彌補“機構監(jiān)管”的不足。功能監(jiān)管是以商業(yè)行為來判斷監(jiān)管邊界，是以金融產品的性質及金融體系的基本功能來設計的。與機構監(jiān)管模式相比較，功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于：不僅能夠有效判斷金融創(chuàng)新產品監(jiān)管權責的歸屬問題，而且標準統(tǒng)一，提高了監(jiān)管的公平性。但是，功能監(jiān)管會提高管理成本，加重監(jiān)管負擔。而且，“良好區(qū)分產品邊界”是功能監(jiān)管的前提，但隨著創(chuàng)新產品的不斷增加，產品的邊界越來越難以界定。因此，功能監(jiān)管與機構監(jiān)管各有其優(yōu)勢和局限性。
2017年，根據第五次全國金融工作會議要求，在“一行三會”之上設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。2018年3月，經黨的十九屆三中全會和十三屆全國人大審議通過，將原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會的職責進行整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，形成“一行兩會”格局。2023年3月，《黨和國家機構改革方案》開啟了新一輪金融監(jiān)管體制改革，對金融監(jiān)管架構進行系統(tǒng)性重塑：頂層設計層面，組建中央金融委員會，不再保留國務院金融委；國家部委層面，設立國家金融監(jiān)管總局取代原銀保監(jiān)會，推進人民銀行分支機構改革，將企業(yè)債審批發(fā)行職責從發(fā)改委劃撥給證監(jiān)會；地方政府層面，剝離地方金融監(jiān)督管理局管理職能，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。此次金融監(jiān)管機構改革之后，形成了“一委一行一局一會”格局，從根本上理順了機構監(jiān)管和功能監(jiān)管的關系。
行為監(jiān)管體現(xiàn)了“雙峰”監(jiān)管的理念
從國際監(jiān)管改革趨勢看，行為監(jiān)管的作用日趨重要，它體現(xiàn)了“雙峰”監(jiān)管理念。所謂“雙峰”監(jiān)管，就是將金融監(jiān)管機構分成兩個，一個維護金融體系穩(wěn)定，另一個保護消費者。即“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”這“雙峰”。英國經濟學家邁克·泰勒形象比喻，審慎監(jiān)管像醫(yī)生，目標是治病救人，發(fā)現(xiàn)了問題會積極采取措施加以醫(yī)治；而行為監(jiān)管則類似于警察執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法、違紀行為后會立即處罰，對當事人嚴肅問責。
“雙峰”監(jiān)管的優(yōu)勢是職責權限劃分明確，將行為監(jiān)管主體和審慎監(jiān)管主體分離。由一個金融監(jiān)管機構負責相關金融機構的審慎監(jiān)管，即“左眼監(jiān)管安全”；由另外一個獨立的機構負責商業(yè)行為和消費者保護問題，即“右眼監(jiān)管服務”。既避免功能重復，又消除監(jiān)管漏洞，在很大程度上減少了監(jiān)管機構之間的監(jiān)管沖突和惡性競爭。當金融穩(wěn)定目標與消費者保護目標發(fā)生沖突時，“雙峰”監(jiān)管模式明確規(guī)定，審慎監(jiān)管機構首先應以金融穩(wěn)定為主。
從國內實踐看，2011年以后，“一行三會”都在各自領域設立了金融消費者權益保護部門，形成了一種分業(yè)體制下的“內雙峰”監(jiān)管體制。2017年全國金融工作會議提出“更加重視行為監(jiān)管”，此次金融工作會議進一步提出“加強行為監(jiān)管”。由于央行不負責金融機構的微觀審慎監(jiān)管，能著眼于整個系統(tǒng)、系統(tǒng)內各方關系，在行為監(jiān)管方面具有天然的優(yōu)勢。
穿透式監(jiān)管是穿透外觀形式去發(fā)現(xiàn)金融關系的本質
“穿透式監(jiān)管”分為兩大類。一是對投資者的“穿透”，即在由監(jiān)管失效造成多層嵌套的情況下，穿透識別最終投資者是否為“合格投資者”；二是對產品的“穿透”，即從監(jiān)管比例、投資范圍、風險計提等角度穿透識別最終投資標的資產是否合格。即向上穿透核查投資者，向下穿透核查投資標的——底層資產。在我國，“穿透式”監(jiān)管開始于2015年。當時，資產管理行業(yè)長期的分業(yè)監(jiān)管導致了“多層嵌套”現(xiàn)象，每層嵌套都可能加杠桿，雖然從單個金融領域觀察并無明顯違規(guī)問題，風險可控，但當深入探究資金來源與最終投向時，就存在突破市場準入、資本約束、投資范圍等監(jiān)管要求的問題，極易引發(fā)跨行業(yè)、跨市場風險傳遞。于是，2016年10月國務院辦公廳發(fā)布《互聯(lián)網金融風險專項整治工作實施方案》，首次提出“穿透式監(jiān)管”概念?！按┩甘奖O(jiān)管”以風險控制為核心，以資產管理為對象，主要針對各類理財、投資類資金的來源、投向等各個環(huán)節(jié)實施全過程管控。監(jiān)管部門要求“穿透”投資者的證券賬戶，要求“一戶一碼”和賬戶實名制。此次金融機構改革后，“穿透式監(jiān)管”是在“一行一局一會”的監(jiān)管框架下進行的，通過中央金融委員會發(fā)揮宏觀審慎功能，逐步實現(xiàn)對各個金融機構業(yè)務的規(guī)范以及資金的穿透監(jiān)管，更有利于確保金融安全。
持續(xù)監(jiān)管保證了監(jiān)管在時間上的連續(xù)性
監(jiān)管是一個持續(xù)的、動態(tài)的過程。在國際上，為有效認識、監(jiān)測和控制銀行業(yè)務內在的風險，巴賽爾銀行監(jiān)督管理委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》提出了一系列關于持續(xù)銀行監(jiān)管的制度安排，包括監(jiān)管者有權制定和利用審慎法規(guī)的要求控制風險；監(jiān)管者要有一系列持續(xù)進行的銀行監(jiān)管手段及對銀行機構的信息要求。在國內，早在黨的十八大之前，銀保監(jiān)會就提出“持續(xù)監(jiān)管”這一名詞；黨的十八大之后，證監(jiān)會分別在2019年3月的《科創(chuàng)板上市公司持續(xù)監(jiān)管辦法（試行）》、2020年6月的《創(chuàng)業(yè)板上市公司持續(xù)監(jiān)管辦法（試行）》中，提出要建立以上市規(guī)則為中心的持續(xù)監(jiān)管規(guī)則體系。
加強持續(xù)監(jiān)管，重點須做好兩個關鍵工作：一是健全統(tǒng)計監(jiān)測。金融業(yè)存在因橫跨不同行業(yè)導致的數據不完整、口徑不一致和重復計算等問題，必須繼續(xù)大力完善統(tǒng)計監(jiān)測，及時動態(tài)掌握金融機構規(guī)模、種類，特別是風險演進路徑和風險水平變化情況。二是切實做到盯住風險、提示風險、防化風險，對任何監(jiān)管措施、監(jiān)管行為都必須保持持續(xù)性，直至實現(xiàn)監(jiān)管目標。
作者：董小君（中央黨?！矅倚姓W院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）
（作者：董小君)
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