【環(huán)球時報-環(huán)球網報道 記者倪浩】中美代表1月27日在世貿組織總部瑞士日內瓦進行了一場激烈的論戰(zhàn)。美國常駐世貿組織副代表帕根當天宣稱，美國“已就一場與中國的貿易官司向世貿組織提起上訴”。
瑞士日內瓦，世界貿易組織總部大樓 資料圖
這場源起于美國前總統(tǒng)特朗普時期，涉及中國、瑞士、挪威和土耳其的貿易官司，于去年12月9日被世貿組織專家組認定為美國違反了WTO相關規(guī)定。根據報道，美國在敗訴后，立即發(fā)布一則措辭強硬的聲明，拒絕接受世貿組織的裁定結果，不打算取消對這些國家加征關稅。1月27日，帕根還把矛頭指向了世貿組織，她聲稱“美國不能支持通過這些有根本缺陷和破壞性的報告”。
1月29日，中國法學會世界貿易組織法研究會常務副會長、清華大學法學院教授楊國華接受《環(huán)球時報》專訪，就中美之間這場歷時四年多的貿易官司，指出美國敗訴的根本原因。
美國罕見啟動232條款調查
一切源起于美國在2017年罕見重啟塵封已久的232條款調查。2017 年 4 月 19 日，美國商務部根據《1962年貿易擴展法》第 232 條款，就“進口鋼鐵對國家安全的影響”發(fā)起調查。2018 年 1 月 11 日，美國商務部向當時的美國總統(tǒng)特朗普提交報告，認為鋼鐵對美國國家安全至關重要，美國大量進口鋼鐵對美國產業(yè)造成不利影響，嚴重削弱美國經濟。隨后，這一調查又如法炮制到進口鋁產品上。2018年3月8日，美國總統(tǒng)宣布對進口鋼鐵和鋁分別加征25%和10%的關稅，并于當月23日開始實施。但之后，美國與歐盟、英國和日本等達成協(xié)議，這場最初由美國發(fā)起的面向全球的貿易戰(zhàn)最終引發(fā)了中國、瑞士、挪威和土耳其四國在世貿組織對美國訴訟。
特朗普政府的做法讓世界嘩然，因為在美國貿易法中第 232條款鮮為人知，并很少依此采取過行動，很多國家認為這是貿易保護主義行為，歐盟和中國等則明確表示反對。歐盟表示，美國措施并非基于所謂“國家安全”考慮，而是“偽裝的”保障措施。2018年3月26日，中國根據世貿組織《保障措施協(xié)定》第12條第3款正式要求與美國磋商，但遭到美國拒絕。當年4月5日，中國被迫在世貿組織正式起訴美國。
2018年11月，世貿組織爭端解決機構召開會議，同意設立專家組審查美國宣布的鋼鋁關稅措施，以確認該措施是否違反世貿組織規(guī)則。2022年12月9日，世貿組織專家組認為美國違反了多項世貿組織相關規(guī)定，美國無正當理由來實施這一關稅措施。
但美國不接受敗訴的結果，美國貿易代表辦公室（USTR）在去年12月9日發(fā)布的聲明中稱，美國不會把對其基本安全的決策權讓給世貿組織專家組，也不打算因為這些爭端而取消232條款關稅。USTR 認為，美國的關稅措施依據了關稅及貿易總協(xié)定（GATT）第21條的安全例外條款，認為美國在國家緊急狀態(tài)下可以征收關稅。
根據美媒的報道，1月27日帕根繼續(xù)據此辯稱，“70多年來，美國的立場一貫是非常明確的，WTO爭端解決機制不能對國家安全問題進行審查?！?，她強調，世貿組織無權對于其成員應對國家安全的能力進行預測。
美國自我認定“國家安全”受到威脅
楊國華告訴《環(huán)球時報》記者，具體而言，美國商務部2017年在232條款的調查中引用的是GATT第21條下的（b）款規(guī)定中的第三種情形，包括WTO成員方（1）可對原子分裂性物質或制造該物質之原料實施限制；（2）可對運送武器、彈藥或其他可直接或間接提供作軍事用途之其他物品進行限制；（3）在戰(zhàn)爭或其他國際關系緊張時期（in time of war or other emergency in international relations）所實行之措施。
但在條款的原文中有“（成員方）認為必要”（which it considers necessary）文本表述的存在，楊國華表示，很明顯，美國據此自行判斷已處于“國際關系緊張時期”，因此可以實施關稅措施。
楊國華認為，“從USTR的聲明以及近期帕根的表態(tài)中可以看出，美國自始至終認為，依據這個條款，任何國家包括世貿組織都無權來認定美國的國家安全狀態(tài)，這必須由美國自己說了算。”
那么，美國是否可以引用GATT第21條的安全外例條款，它所自我裁定的“國家緊急狀態(tài)”到底成不成立？
美國“強詞奪理”引發(fā)業(yè)界震驚
根據楊國華的介紹，歷史上，GATT第21條安全例外條款被引用的非常少，一直到2015年備受關注的俄羅斯過境運輸案引用了該條款。
根據報道，2014年克里米亞危機之后，俄羅斯宣布禁止烏克蘭通過或利用俄羅斯公路或鐵路將本國產品運往中亞地區(qū)國家。烏克蘭認為俄羅斯違反了GATT第5及第10條所保障的過境運輸權。俄羅斯則援引GATT協(xié)議第21條(b)款第三條規(guī)定，認為對烏克蘭運輸限制系在“國際關系緊張時期”所實施的必要措施，正當且合法。烏克蘭在2016年正式向世貿組織提起訴訟，世貿組織專家組在2019年4月5日做出裁決，認為俄羅斯援引GATT協(xié)定第21條(b)款第三條時，俄烏之間客觀上確實處于“國際關系緊張時期”，可以決定采取措施以保護其國家安全利益。
這個裁決首次對GATT第21條的適用作出解釋，限制了WTO成員方對國家安全的任意性擴大解釋，否定GATT第21條為自我審查條款，保留了世貿組織爭端解決機制對此條款適用審查權，成員方在引用安全例外條款時應該接受世貿組織的客觀審察。這個裁定結果獲得了包括歐盟、中國等在內WTO成員方的支持和肯定。
楊國華說，“俄烏之間的世貿組織案件編號為512，而中國與美國的案件號為544，兩個案件時間距離非常近，這意味著俄烏案件對中美之間案件的裁定非常關鍵。因此，世貿組織有權來認定美國是否可以引用GATT第21條的安全外例條款，也可以裁定美國所稱的’國家緊急狀態(tài)’到底成不成立?！?/p>
果不其然，根據“德國之聲”的報道，2022年12月9日，世貿組織專家做出裁定，美國相關措施與GATT多項條款不符，并且這些相悖之處并不能以GATT第21條安全例外作為合法理由，因為相關安全例外只適用于戰(zhàn)爭時期或者嚴重國際緊張關系的情況，而美國在加征關稅時并非處于這樣的情況。
四年之后，美國最終未獲世貿組織支持。楊國華告訴《環(huán)球時報》記者，美國在這一案件中“強詞奪理”引發(fā)了業(yè)界的震驚。而且由于美國的阻撓，世貿組織上訴機構已處于“停擺”狀態(tài)，美國對此心知肚明，卻仍然堅持上訴，是典型的對世貿組織規(guī)則的濫用。
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